治理產(chǎn)能過剩需充分發(fā)揮市場機(jī)制作用

市場經(jīng)濟(jì)條件下不可避免地出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，適度的產(chǎn)能過剩可由市場自行調(diào)節(jié)，也有利于應(yīng)對未來市場需求變動、形成有效的市場競爭。但當(dāng)產(chǎn)能嚴(yán)重超過有效需求時，就會造成資源浪費(fèi)，降低經(jīng)濟(jì)效率。產(chǎn)能過剩調(diào)控是長期系統(tǒng)的工程，治理產(chǎn)能過剩需要充分發(fā)揮市場機(jī)制，建立科學(xué)的產(chǎn)能利用率統(tǒng)計(jì)路徑方法，完善競爭和創(chuàng)新環(huán)境，推動配套改革。

針對產(chǎn)能過剩的調(diào)控歷程

產(chǎn)能過剩是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個長期性問題。自20世紀(jì)90年代告別短缺經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)產(chǎn)能過剩之后，雖然從未出現(xiàn)過全面性的生產(chǎn)能力過剩，但部分行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題一直存在，幾乎從未間斷過。十余年來，每隔一段時間，政府就通過一定的方式發(fā)布部分行業(yè)產(chǎn)能過剩預(yù)警，先后在1999-2000年、2003-2004年、2006年前后和2009-2010年對產(chǎn)能過剩四次進(jìn)行集中調(diào)控和治理。2011年“十二五”規(guī)劃開始，中央針對產(chǎn)能過剩又出臺了一系列措施。

從政府歷次調(diào)控產(chǎn)能過剩的政策文件看，主要治理措施包括以下幾類：(1)發(fā)布信息和提示風(fēng)險。相關(guān)文件經(jīng)常對不同行業(yè)供求關(guān)系現(xiàn)狀和趨勢提出評估預(yù)測意見并強(qiáng)調(diào)風(fēng)險;(2)嚴(yán)格市場準(zhǔn)入、加強(qiáng)審批;(3)提出環(huán)保、安全、技術(shù)等標(biāo)準(zhǔn);(4)限制產(chǎn)量和淘汰產(chǎn)能;(5)促進(jìn)兼并重組;(6)抑制投資等。由政府主導(dǎo)和直接干預(yù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，全面調(diào)動宏觀調(diào)控中的重要行政手段如土地、建設(shè)、環(huán)保、安全和信貸政策等。

政府在產(chǎn)能過剩調(diào)控方面可謂“用心良苦”。這些舉措具有一定成效，但與預(yù)期目標(biāo)相比還存在較大差距。相關(guān)調(diào)控措施過多強(qiáng)調(diào)懲罰限制，而較少采用正面激勵。產(chǎn)能過剩的本質(zhì)是企業(yè)效率低下和競爭力不強(qiáng)，十余年來，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩甚至陷入了越調(diào)控越嚴(yán)重的困境，難以解決深層次問題。根據(jù)對1256家上市公司所做的調(diào)研，1/4的調(diào)查上市公司認(rèn)為所在行業(yè)存在產(chǎn)能過剩，其中制造業(yè)居多。42%的上市公司認(rèn)為是政府原因?qū)е滤谛袠I(yè)產(chǎn)能過剩，包括政府對產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)失當(dāng);規(guī)劃、約束能力較弱;政府追求GDP，驅(qū)動企業(yè)加大投資，擴(kuò)大產(chǎn)能等。

現(xiàn)行產(chǎn)能過剩調(diào)控的主要問題

一是發(fā)布信息是調(diào)控產(chǎn)能的重要措施，但是政策制定者所掌握的市場信息也可能存在不全面和滯后。我國尚未建立一套完善的產(chǎn)能過剩判斷指標(biāo)體系，政府主要是通過對部分商品的供求和行業(yè)產(chǎn)能利用的調(diào)查，并根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)對當(dāng)前及未來一段時期市場需求作出預(yù)測，來判斷行業(yè)是否存在產(chǎn)能過剩。由于數(shù)據(jù)的支撐極其有限，加上預(yù)測方法不一定恰當(dāng)，政府對產(chǎn)能過剩的判斷未必就是對未來市場需求的準(zhǔn)確預(yù)測，以政府強(qiáng)制力控制產(chǎn)能增長的結(jié)果可能助長市場的畸形。

二是建立技術(shù)、環(huán)保、規(guī)模、能耗等外部性標(biāo)準(zhǔn)有利于限制和淘汰落后產(chǎn)能，但關(guān)鍵是標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容適當(dāng)以及執(zhí)行落實(shí)到位。如工信部2009年底完成并公布的《現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營準(zhǔn)入條件及管理辦法》(征求意見稿)，根據(jù)提出的標(biāo)準(zhǔn)，2008年度產(chǎn)能在百萬噸以下的普通鋼企和50萬噸以下的特鋼企業(yè)將面臨被淘汰的命運(yùn)，而全國能達(dá)到準(zhǔn)入條件的大約只有1/5的鋼企。這一標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性當(dāng)時遭到了質(zhì)疑，其頒布實(shí)施也遭遇多方阻力。某些產(chǎn)能過剩的新興產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，發(fā)展方向不明朗、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也未確定，很難依靠行政主管部門人為劃定合理的限制標(biāo)準(zhǔn)。

三是政府的調(diào)控措施往往從嚴(yán)格審批入手，但嚴(yán)格審批某種程度上是在釋放信號，告訴企業(yè)這個行業(yè)在下一個階段會有發(fā)展的前景，有時還會限制真正有競爭力的企業(yè)進(jìn)入。政府的干預(yù)政策反而可能強(qiáng)化“尋租”空間，企業(yè)會動用資源獲取特殊通道及保護(hù)自己。以水泥行業(yè)為例，2009年國務(wù)院就明確要求嚴(yán)控新增水泥產(chǎn)能，禁令反而引發(fā)了擴(kuò)張熱潮。而兼并重組，很多時候并不是由企業(yè)自發(fā)進(jìn)行的，更多的是“拉郎配”。地方政府往往依據(jù)企業(yè)規(guī)模來決定保留和被兼并的企業(yè)，反而會進(jìn)一步刺激企業(yè)競相擴(kuò)大規(guī)模，強(qiáng)化產(chǎn)能過剩。