人大常委會審議《水污染防治法修正案(草案)》

北京報道：第十二屆全國人大常委會第二十五次會議日前分組審議了《中華人民共和國水污染防治法修正案(草案)》。

　　此次新修訂的《水污染防治法修正案(草案)》以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，系統(tǒng)考慮水資源、水環(huán)境和水生態(tài)，地表水與地下水并重，綜合運用行政、司法、經(jīng)濟等多種手段。突出的修改內(nèi)容有兩個方面，一是與《環(huán)境保護法》進行了有效的制度銜接，二是全面落實《水污染防治行動計劃》的內(nèi)容，把《水污染防治行動計劃》中的很多內(nèi)容變成了法律規(guī)定。常委會組成人員和部分人大代表對修正案提出了修改意見和建議。

　　防治責任怎么落實?

　　實施黨政同責、一崗雙責，加大追責力度

　　賈春梅(全國人大代表)說，修正案針對落實各方責任，重點完善了兩方面規(guī)定，其一是落實政府及有關(guān)部門責任，加大水環(huán)境質(zhì)量目標考核評估和追責力度，實施黨政同責、一崗雙責。其二是明確了排污單位主體責任，要求其按證排污、依法開展自行監(jiān)測記錄、定期執(zhí)行報告、公開相關(guān)信息，采取有效措施防止、減少水污染，并依法承擔責任。

　　建立河長制有利于落實主體責任

　　周天鴻委員說，修正案第16、17、18三條分別對政府在水污染防治中承擔的責任作了修改，建議加上“在跨區(qū)域河流中推行河長制”。這是國家層面水污染防治的頂層設計之一，對跨域河流整治起到了很好的作用。

　　梁勝利委員說，建議將河長制相關(guān)內(nèi)容寫入水污染防治法。河長制的實質(zhì)就是明確河道管理的責任問題，明確“由各級黨政主要負責人擔任‘河長’，負責轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理”。

　　張平副委員長說，建立河長制有利于明確落實主體責任，協(xié)調(diào)整合各方力量，完善水治理體系，對于保護水環(huán)境，包括水污染防治是一條非常重要的組織保證，建議把建立河長制的內(nèi)容補充到水污染防治法中。

　　陳竺副委員長說，建議總則部分充分吸收《關(guān)于全面推行河長制的意見》精神，進一步強化黨政同責和屬地責任，協(xié)調(diào)整合各方力量，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會共治的水污染治理體系。

　　地下水污染要問責不作為行為

　　楊衛(wèi)委員說，目前一個主要的問題是地下水的污染，建議一是第38條提及化學品生產(chǎn)企業(yè)、加油站等可能產(chǎn)生地下水污染的問題。現(xiàn)在開發(fā)頁巖氣或者通過壓裂的方式開采石油使用的壓裂液造成的地下水污染量大面廣，是我們將要面對的一個非常嚴重的挑戰(zhàn)，在這方面應該在法律上明確，有關(guān)專業(yè)部門要對其進行評估。二是第43條通過相關(guān)企業(yè)對地下水進行監(jiān)測，這僅是一種自律性的措施。各縣以上人民政府應該對他們管轄區(qū)域的地下水情況進行監(jiān)測。地下水的情況變壞了，應該對政府行政上的不作為進行問責。

　　加大公眾參與的力度

　　莫文秀委員說，水污染防治法構(gòu)建公眾參與制度，一方面是政府在水污染防治規(guī)劃評價、監(jiān)督及處罰決策中，要充分聽取社會公眾的意見、建議，為科學決策和民主決策提供依據(jù)，以保證決策的科學性和民主性。另一方面是水污染行為后果影響面廣，加害主體難以明確，加害行為具有持續(xù)性和反復性，與當?shù)毓娗猩砝嫘萜菹嚓P(guān)，建議這次修法進一步體現(xiàn)防治水污染取得社會公眾的支持和參與。

　　發(fā)揮檢察機關(guān)的作用

　　賈春梅說，建議在修正案中增加如下規(guī)定：(1)檢察機關(guān)提起、參與民事公益訴訟的規(guī)定：“對損害社會公共利益的污染水體的行為，檢察機關(guān)可以支持符合法定條件的社會組織依法進行民事起訴，必要時，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。”(2)檢察機關(guān)對行政執(zhí)法活動實施法律監(jiān)督的規(guī)定：“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護主管部門或者其他依法行使水污染防治監(jiān)督管理權(quán)的部門違法行使職權(quán)或者怠于行使職權(quán)，應該督促其糾正，有關(guān)部門應當予以糾正。”(3)檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的規(guī)定：“檢察機關(guān)經(jīng)依法督促后，環(huán)境保護主管部門或者其他依法行使水污染防治監(jiān)督管理權(quán)的部門仍不予糾正，損害國家利益或者社會公共利益的，檢察機關(guān)可以向人民法院提起行政訴訟。”

　　如何確保飲用水安全?

　　飲用水管理部分應該獨立成章

　　沈春耀委員說，這次修法把飲用水的安全保障制度加強了。飲用水水源保護區(qū)制度方面的內(nèi)容拓展了。建議關(guān)于飲用水部分單獨成章或者成節(jié)集中地規(guī)定。現(xiàn)在飲用水問題比較多，特別是農(nóng)村飲用水安全問題，解決飲用水安全問題是頭等的民生大事。飲用水管理部分應該進一步凸顯出來。

　　明確相關(guān)部門的管理責任

　　郭軍(全國人大代表)說，這一稿對飲用水增加了比較多的內(nèi)容，但也有一些問題。比如第67條提出要飲用水供應單位做好取水口和出水口水質(zhì)檢測工作。這里有一個概念要明確，出水口在哪?是自來水廠的出水口還是管網(wǎng)的出水口，出水口不明確，責任就不明確。

　　定期公布飲用水安全狀況信息

　　羅亮權(quán)委員說，第68條應該修改：一是飲用水的安全狀況應該定期公布，二是實事求是地向社會公開。

　　郭軍說，北京今年才開始按季度公布，這一方面上海做得好，前年發(fā)布一個手機APP“阿拉自來水”，公布水廠每日出水信息，半月、半年的出水信息，讓老百姓喝上放心水。

　　利用社會資源參與檢測

　　郭軍說，現(xiàn)在包括大城市飲用水檢測都存在能力不足的問題，但是我們有很好的社會資源，這里應該規(guī)定政府可以采取購買的方式，利用社會資源對飲用水進行檢測。

　　怎么落實流域生態(tài)保護補償制度?

　　進一步對流域補償制度作出相應的規(guī)定

　　沈躍躍副委員長說，建議對流域生態(tài)保護補償制度作出進一步規(guī)定。同時要進一步對流域水環(huán)境保護標準、統(tǒng)一監(jiān)測、共享數(shù)據(jù)、共治共管方面提出要求，以解決流域管理難度大的問題。

　　鄭功成委員說，第17條增加了“重要的江河湖泊建立水環(huán)境的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制”，但聯(lián)動協(xié)調(diào)機制最終還是要有相應的生態(tài)補償機制來支撐才會有效。如上游對下游造成污染，沒有上游對下游的生態(tài)補償、沒有對上游致污的懲罰機制，那一定是以鄰為壑的，所以聯(lián)動協(xié)調(diào)機制還必須以生態(tài)補償機制、賠償機制甚至是懲罰性的賠償機制為基礎，這樣才能使協(xié)調(diào)機制有抓手，否則效果不會太理想。

　　鼓勵采取多元的、橫向的、市場化的生態(tài)補償方式

　　吳青(全國人大代表)說，考慮到未來生態(tài)補償可能采取的橫向生態(tài)補償以及市場化生態(tài)補償?shù)榷嘣鷳B(tài)補償方式，建議對生態(tài)補償條款作出前瞻性的修改，修改為：“國家鼓勵采取多元的、橫向的、市場化的生態(tài)補償方式，建立健全對于飲用水保護區(qū)區(qū)域和江河湖泊水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護，以及跨界河流污染治理補償機制。”

　　需補上農(nóng)村水污染防治短板

　　地方政府負有直接責任

　　董中原委員說，建議第49條修改為：“國家支持農(nóng)村污水、垃圾處理設施的建設，縣級以上地方人民政府應當對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村污水、垃圾處理設施的建設進行統(tǒng)籌規(guī)劃，制定全面覆蓋農(nóng)村居民需求的農(nóng)村污水、垃圾處理設施建設的長期工作計劃和年度建設目標;縣級人民政府的有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對建成投入使用的農(nóng)村污水、垃圾處理設施的正常運行承擔監(jiān)督管理責任。”這樣修改的理由是，農(nóng)村污水、垃圾處理設施建設不僅關(guān)系到水污染預防和治理，也關(guān)系到農(nóng)村整體環(huán)境的治理和農(nóng)民生活水平的改善與提高，關(guān)系到農(nóng)村的整體經(jīng)濟社會發(fā)展前景，因此國家應當全面支持;地方政府在防治水污染方面負有直接責任，應當統(tǒng)籌規(guī)劃、拿出切實可行的年度建設計劃和長期工作目標，逐步穩(wěn)健推進，最終實現(xiàn)全覆蓋。這不僅對防治水污染意義重大，對推進城鄉(xiāng)一體化建設也將具有特別重大的意義。

　　確保必要的人員和經(jīng)費

　　謝旭人委員說，農(nóng)村生活污水、垃圾處理工作是水污染治理重要內(nèi)容，直接關(guān)系到農(nóng)村環(huán)境保護，是農(nóng)村人居環(huán)境建設亟待解決的問題，必須高度重視農(nóng)村污水和垃圾處理工作。不僅要建設處理設施，而且要建立日常管理機制，安排必要的經(jīng)費人員，落實具體運行工作，只有這樣才能真正促進農(nóng)村水污染防治和環(huán)境保護。

　　衛(wèi)留成委員建議將農(nóng)村飲用水問題單獨列兩條：一是縣級以上地方人民政府應當合理安排布局農(nóng)村飲用水水源，有條件的地方可以把城市的管網(wǎng)延伸。二是同時強調(diào)縣級以上人民政府要采取得力措施，確保農(nóng)村飲用水安全。

　　應加大對違法行為的處罰力度

　　建議大幅度提高罰款的金額

　　謝旭人委員說，修改稿第78、81、85、87條都涉及罰款，所有的罰款金額都太低了。這樣違法成本就很低，缺乏法律應有的震懾力，建議大幅度提高罰款的金額。

　　楊震委員說，第89條，對造成一般或者較大水污染事故的罰款按照直接損失的20%，重特大的罰款按照造成直接損失的30%，這和原來法律是一樣的，除了把污染清除以外，罰款應該加重，根據(jù)情況提高到50%到100%，這樣加大違法的成本，對改善環(huán)境相信會有很大的好處。

　　謝小軍委員說，關(guān)于第87條，認為所規(guī)定的處罰的程度輕了，因為飲用水直接關(guān)系到人民的健康乃至生命的安全，而該條規(guī)定不符合國家標準的只處2萬元以上20萬元以下的罰款，應該更加嚴厲。

　　鄭功成委員說，如果沒有更嚴格的懲罰，必不可達到法律追求的水污染防治目標，包括將排污費、環(huán)境保護稅真正用于防治污染、保護生態(tài)環(huán)境等。輕微的懲罰實際上是在默許和縱容污染。

　　制定更為合理有效的罰款機制

　　修福金委員說，目前的罰款都是規(guī)定了具體的額度，但對于水污染案件，許多污染行為造成的危害程度不一樣，用法律規(guī)定簡單的數(shù)額不能做到全覆蓋，如何罰款，如何做到罰款公平，應當有一個具體罰款數(shù)額的計算方法，才能夠顯得更加完整。

　　王明雯委員說，目前采用的處罰力度對大型企業(yè)和個體工商戶、小微企業(yè)是同一個罰款標準，可能對小微企業(yè)來講打擊力度過大，這些數(shù)額對大型企業(yè)來講又打擊力度不夠，建議細化一下，針對不同的情況制定一個更為合理有效的罰款機制。

　　賈春梅說，法律中罰則部分的罰款幅度太大了，比如修正案第78條2萬到20萬元，79條10萬到100萬元，第81條、第85條1萬到10萬元、5萬到50萬元，還有1萬到100萬元，感覺罰款的幅度太大了，可能導致在執(zhí)法過程中自由裁量權(quán)過大，執(zhí)法結(jié)果的公平性就難以保證。建議在修改過程中對罰則部分再進行細化和研究。

　　情節(jié)嚴重的違法行為應追究刑事責任

　　劉藝良(全國人大代表)說，第78條、第79條提到如果違反本法規(guī)定，都處以一些罰款，但罰得太低。既然罰款是一種處罰手段，如果是有意違法的話，要讓之付出更高的低價。除此之外，情節(jié)嚴重的違法行為還要考慮追究刑事責任，增加更高的代價。建議明確規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)提起參與水污染公益訴訟和對相關(guān)行政處罰活動實施法律的監(jiān)督。

　　向水體排污應以禁止為原則

　　不能讓企業(yè)形成得到許可證就可放心排污的錯覺

　　國務院《控制污染物排放許可制實施方案》明確了到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作。此次提請審議的《水污染防治法修正案(草案)》特別增加了涉及《控制污染物排污許可制實施方案》的內(nèi)容。在分組審議中，一些代表和委員認為排污許可制應該重在加強對污水的處理和回收利用上，而不能讓企業(yè)形成得到許可證就可放心排污的錯覺。

　　閆小培委員說，向水體排污應該以禁止為原則，許可為例外，而不應該僅僅以環(huán)評作標準。最重要的是在禁止的前提下，制定明確、透明的國家標準，而且要實行定期許可制度，應該建立執(zhí)行統(tǒng)一透明的許可標準和定期許可制度。

　　嚴以新委員說，建議將第22條第4款加上“排放單位超過許可證標準排放的，許可證即自動失效”。理由是：排污難以解決的原因之一，是缺乏可執(zhí)行、可操作的統(tǒng)一標準以及長期持續(xù)的有效監(jiān)管。首先，應該明確地區(qū)性的總排放標準，實行宏觀的量化控制。其次要根據(jù)排放物的性質(zhì)、排放指標、排放量實行微觀控制，并輔之以有效的監(jiān)督，確保不使許可成為違法排放的保護傘。

　　含有毒有害污染物的工業(yè)廢水不得排入污水處理廠

　　吳青說，實踐中有很多企業(yè)是將有毒有害廢水通過污水處理系統(tǒng)進行處理的，按照環(huán)保稅法規(guī)定，工業(yè)集聚區(qū)的企業(yè)將廢水通過工業(yè)集聚區(qū)的污水處理廠進行處理的，不繳納環(huán)保稅。因此可以設想，大量工業(yè)園區(qū)工業(yè)集聚區(qū)的企業(yè)可能會選擇將廢水排到工業(yè)集聚區(qū)的污水處理廠，這樣既避免了自行處理污水，同時也免交了環(huán)保稅。建議對修正案第43條第一款修改為：“排放工業(yè)廢水的企業(yè)，應當采取有效措施收集和處理產(chǎn)生的全部廢水，防治污染環(huán)境。含有毒有害的水污染物的工業(yè)廢水應當按照危險廢物處置要求進行分類收集和處置，不得稀釋排放，不得排入污水處理系統(tǒng)或污水處理廠進行處理后排放。”