政府采購備戰數字化轉型

　　◇何寶宏：未來，政府大數據將形成統一的數據標準和質量要求，建立統一的數據共享交換平臺，成立專業的數據運營機構。

　　◇王叢虎：信息技術倒逼政采數據治理和智慧監管不斷成熟，管理標準化、精細化也將成為助推大數據應用和智慧監管的引擎。

　　◇王志剛：政府采購數字化轉型將云計算、大數據、人工智能等技術優勢嵌入政府采購全生命周期，借技術進步推動制度優化。

　　◇呂漢陽：未來我國央企采購中電商將大有可為。建議根據企業的不同分類，構建相應的采購體系和電商模式。

　　云計算、大數據在政府部門的運用

　　中國信息通信研究院云計算與大數據研究所何寶宏

　　近年來，中國的云計算市場持續高增長。2018年，云計算整體市場規模約為907.1億元，其中公有云市場約382.5億元，預計未來4年仍將保持快速增長；私有云市場約524.6億元，未來幾年將保持穩定增長，到2022年預計將達1172億元。而關于政務云，2012年，財政部印發了《政府采購品目分類目錄（試用）》，將云計算服務納入其中，政府采購云計算服務在各政府部門的應用日趨廣泛。目前，政務云領域主要的服務商包括傳統的電信運營商、IT企業，互聯網廠商、集成商。根據2018可信云提供的數據，對比金融云、企業級SaaS、教育云、游戲云、工業云、醫療云、交通云等行業云，政務云在行業應用里已遙遙領先。

　　當前，政務云計算服務類型主要包括云主機服務、對象存儲服務、塊存儲服務、云分發服務、應用托管容器服務及本地負載均衡服務等。政府部門采購云服務的模式也發生了變化。最早出現的政務云模式是政府自建模式，即由政府獨資建設，借助IT廠商運營維護，政府對云系統具有完全的所有權和決策權；之后發展為投資回報模式，即政府和建設方利用PPP等合作方式，對政務云進行建設、運營和維護；當前的主流模式為政府按需購買服務，云服務商進行建設和維護。國務院、財政部多次發文，鼓勵以政府購買服務方式推動政務云建設。政府購買服務是政務云歷經多年孵化出的最優模式，其可有效降低政府一次性成本投入、增強資源彈性能力、簡化大量運維工作。未來，政務云市場將出現更多廠商聯盟和合作形式，不同廠商互補合作。

　　目前，政務云的價值已經顯現，中國信通院2018年政務云綜合水平評估結果顯示，評估案例近80%的部門、70%的業務系統已在“云”上運行。政務云建設模式可為政府節約近三成的成本，提高資源利用率，將部分政務事項的辦理時間縮短到90%以上。不過，當前也存在一些問題。首先，政府部門采購時多采用單一服務商模式，易出現“綁架用戶”行為，建議未來更多項目采用多家服務商聯合的形式，為政府用戶提供更豐富的資源選擇及服務支撐。其次，云平臺搭建中“重建設輕應用”現象仍然存在。例如，IaaS層（Infrastructure-as-a-Service，基礎設施即服務，提供給消費者的服務是對所有計算基礎設施的利用，包括處理CPU、內存、存儲、網絡和其他基本的計算資源，用戶能夠運行操作系統和應用程序等任意軟件）投入比重大，PaaS層（Platform-as-a-Service，平臺即服務，提供給消費者的服務是把開發語言和工具開發或收購的應用程序部署到云計算基礎設施上，客戶無需管理或控制底層的云基礎設施）和SaaS層（Software-as-a-Service，軟件即服務，提供給消費者的服務是運營商運行在云計算基礎設施上的應用程序，用戶可在各種設備上通過客戶端界面訪問）建設相對落后。因此，政務云下一步應著重在PaaS、SaaS層發力。基于PaaS層建設的數據共享交換平臺可以有效打通數據壁壘。而在政務云中引入SaaS，相比于傳統軟件，在實施時間、流程化、成本及效率方面均有更大優勢。

　　如果云計算是一個容器，大數據就是這個容器里的水。對于政府治理，大數據將原本分散存儲在不同部門、行業的數據，作為整體進行統一管理、整合共享。當前，政府部門的數據管理面臨不少挑戰。首先是難以統籌協調。如，縱向的省市區縣信息化系統如何對接；橫向的各委辦局信息化程度不一，復雜程度不同，人社、公安等部門信息系統多，數據整合難度大。其次是缺少大數據技術體系設計。各廠商采用的技術不一致，缺少統一的政務大數據技術架構設計及互聯互通的技術規范，缺少對政務大數據應用的梳理。再次是缺少相應的專業機構來執行數據標準建設、運營管理政務信息資源平臺，并對各業務部門進行培訓和指引。最后是數據共享的權責及運營規則缺失，缺少激勵措施、權利和責任的邊界界定，缺少數據治理和數據運營的規范。

　　值得一提的是，大數據的發展歷史是信息化建設從重視流程電子化到重視數據資產化的轉變。具體體現在三個方面，一是數據更豐富，更有分析價值；二是分析工具更強大，成本更低；三是互聯網商業上的成功引起各界重視。未來，政府大數據將形成統一的數據標準和質量要求，形成動態更新、準確的政務數據目錄，建立統一的數據共享交換平臺，成立專業的數據運營機構。在此基礎上，還將逐步建立評估機制，對政務數據的整合、共享、應用水平進行定期評估與改進。

　　政府采購的大數據治理與智慧監管

　　中國人民大學公共管理學院、國家發展與戰略研究院王叢虎

　　政府采購的三個階段

　　政府采購可分為三個階段。第一階段是上世紀90年代開始的政府采購信息化的初級階段。第二階段是全流程電子化采購階段，目前我國多地，尤其是經濟較發達的省市，無論是集采機構還是代理機構，已實現了全流程電子化采購。第三階段是智慧型政府采購。盡管到目前為止關于“智慧采購”還沒有一個比較權威的定義，但個人認為，政府智慧采購應包含兩個層面。第一個層面是將互聯網、大數據、云計算等現代技術手段融入政府采購全過程，構建政府采購全時段、全領域的電子化系統平臺，實現數據匯總、風險識別、自動預警等采購交易、采購監督和采購服務的全面智能化。第二個層面是所謂的智慧，應當是來自人的智慧，即制度設計者基于采購需求的滿足和政策的實現而擁有的智慧。

　　智慧政采的三大作用

　　那么，智慧政采有哪些作用？我認為有三個方面。

　　第一是能夠反映和刻畫現實圖景，即通過大數據刻畫某一預算單位的政府采購習慣和行為。比如，某地財政局、政府采購中心借助某一政府采購大數據平臺，刻畫出當地某一預算單位某個月需要36萬元購買礦泉水用于開會的場景。結果發現，下個月，該預算單位又購買了36萬元的礦泉水。那么，無論是財政部門、政府決策部門還是紀檢部門都可以以數據為抓手來判斷，某采購項目背后是否存在問題。

　　第二是診察和發現風險與問題的存在。仍然是通過場景刻畫，我們可以了解某預算單位的大致采購行為。例如每個月采購10萬元礦泉水用于開會，但忽然某個月，這筆費用上升到20萬元，相關部門就可以根據這個變化的數據去診斷該預算單位或者采購代理機構是否存在問題。

　　第三是評估與預測未來走勢，并及時應對。預算單位希望通過數據刻畫出一年、一季度、一個月的政府采購場景。比如，一季度都采購了什么產品？每種產品的采購量、費用如何？在哪家代理機構進行了何種采購交易？不僅是采購人，財政部門也希望通過數據來了解各領域的政府采購指數。比如，每個月、每年綠色采購的指標如何？綠色采購中哪些指標對節能貢獻最大？進而從大數據中挖掘獨有特點，通過建立評估和預報模型，預測未來發展趨勢。

　　政府采購大數據應用的困境

　　困境之一在于價值理念與認知的多元化。比如，某些地方政府領導因為擔心技術不穩定等問題不愿采用全流程的電子化政府采購。但這僅僅是特殊情況，隨著政府采購技術應用的成熟，價值理念差異化這一階段將很快會過去。困境之二在于大數據組建層面。一個剛成立的大數據局，是否具有協調能力和組織管理能力？同一級別的機構怎么去協調和推動其他單位一起開展工作？當然，一個機構的存在，必然有其職責，也必然會在大數據的整合和利用方面有所作為，所以組織架構的問題應該也是暫時的。困境之三在于制度保障和執行力層面。數據標準不統一，導致信息無法有效共享。

　　政府采購數據治理及智慧監管的發展趨勢

　　未來，政府采購數據治理制度發展方向應堅持以《政府采購法》為基礎，不斷完善適用于互聯網平臺的采購規范。首先，應對政府智慧采購的含義、特點等作出規定，在此基礎上不斷細化補充。其次，信息技術倒逼政府采購數據治理和智慧監管功能不斷成熟。以政采商城為基礎的采購平臺，各種信息將進一步共享共通、大數據將被進一步挖掘。另外，管理標準化與精細化也是助推大數據應用和智慧監管的一大引擎，包括體制機制建設標準化、電子化平臺建設標準化、采購場所及功能設施標準化、采購流程和服務標準化、信息公開標準化、專家庫建設標準化以及信用管理體系標準化。最后，政府采購信用體系也將不斷健全與完善。

　　政府采購數字化轉型的成效及挑戰

　　中國財政科學研究院財政大數據研究所王志剛

　　數字化時代給政府治理現代化帶來新機遇，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，同樣需要充分利用數字化紅利。一些地方在財政數字化轉型方面進行了富有成效的探索，同樣也面臨諸多問題與挑戰，如何讓全社會都能最大限度地獲得數字化紅利，進一步提升政府采購的質量和效率，是一個值得思考的問題。

　　政府采購數字化轉型的背景與必要性

　　現代財政制度需要與之對應的現代治理手段。當前，以互聯網、大數據、人工智能為代表的新一代技術蓬勃發展，給政府治理尤其是財政制度的現代化帶來了有利機遇。財政數字化轉型通過數字技術對財政數據進行深度挖掘，能夠優化財政業務流程，提高財政資金的使用效益；同時，財政業務數字化將產生大量數據資產，未來可能成為政府重要的資產。數字經濟時代更加凸顯傳統政府采購模式的缺陷與不足，采購流程繁瑣且審批時間長、透明度不高、信息不對稱引發道德風險與逆向選擇等問題，不利于政府采購職能的有效發揮。技術的進步與實踐推動了數字化政府建設，政府采購數字化轉型成為可能。

　　服務型政府建設需要政府采購數字化轉型，一方面有助于規范采購行為、優化采購流程、提高采購資金使用效益，通過提升政府采購效能，落實政府采購“放管服”改革；另一方面，政府采購數字化轉型將云計算、大數據、人工智能等技術優勢嵌入到政府采購全生命周期，依靠算法自動識別、監控和預警，減少了人為因素的擾動，促進市場公平競爭。

　　廉潔型政府需要政府采購數字化轉型。政府采購數字化讓采購更加透明、陽光、規范，可以實現對政府采購全生命周期的數字化監管，可以實現對各種采購行為的穿透式監管，有助于提高政府的廉潔高效。

　　政府采購數字化轉型面臨的困難與挑戰

　　典型表現為以下幾點：

　　一是政府采購數字化平臺的職能定位不清晰，有礙其可持續發展。政府采購天然具有公益性和非營利性，而政府采購數字化平臺的運營者是典型的市場主體。然而，此類平臺通常被視為政府公共服務平臺的一部分，只能提供公益服務，政府有限的資金投入難以彌補平臺開發、運營和維護的成本。

　　二是政府采購數字化平臺運營缺乏具體的法律保障。作為一類新的市場主體，此類平臺的運營者并未獲得對應的法律保障，甚至受到現有法律法規的制約。此類平臺不適用于《電子商務法》，政府采購的特殊性也使得平臺業務模式不同于電子商務領域。例如，集中采購是政府采購的組織方式之一，供應商之間的充分有效競爭是政府采購制度的核心，而《電子商務法》第四十六條規定，“電子商務提供服務……不得采取集中競價、做市商等集中交易方式進行交易”。與政府采購相關的法律也同樣難以適用于政府采購數字化平臺及其運營者。此外，現有財政法規無法覆蓋到此類平臺機構，使得此類平臺運營商潛在的提質增效作用得不到充分發揮。

　　三是政府采購標準化建設滯后。對于數字化轉型后的政府采購而言，第一層次是實現供需雙方商品與服務的標準化，第二層次是實現政府采購數據的標準化。與數字化時代相適應的政府采購規范與實施標準尚未出臺，增加了需求側商品與服務標準化的難度。

　　四是政府采購數據產權歸屬不清晰，不利于政府數據資產價值的實現。各類政府采購數字化平臺產生的采購公告、合同、支付記錄等大量數據，均沒有明確的產權主體。政府采購數據源自于各個分散的采購人，在一定程度上具有國有資產的性質，數據集成后必然出現所有者缺位的問題。如果長期不明確歸屬問題，采購數據將成為冗余資產，難以發揮政府數據資產的價值。

　　五是部門協調與數據整合不足。將采購人和采購數據匯集到一起，是政府采購數字化轉型成功的關鍵。然而，我國中央與地方之間、部門之間缺乏協同性，存在數據“條塊分割”現象，使得數據整合這一基礎工作的推進極其困難。當部門間數據無法實現一體化整合時，政府采購必然受制于信息不對稱所引致的道德風險、逆向選擇等委托代理問題。

　　對策建議

　　重新認識新型數字化平臺的職能定位問題。政府采購數字化平臺既是電商平臺，又是電子政務平臺，具有商業性和公益性的雙重特性。在《政府采購法》修改之前，可借鑒《電子商務法》，先行出臺一些地方性法律法規，充分考慮電子政務的特殊性，明確此類數字化平臺的職能，以公益性為基礎，同時兼顧企業長期可持續發展的商業性需求。將兩種特性有機融合在一起，才能更有效地推動政府采購制度的高效運行。

　　加快制定數字化政府采購制度。2003年以來，各地區、各部門認真貫徹實施《政府采購法》，推動政府采購改革不斷深化。但是我們也要清醒地認識到，政府采購制度尚未完全實現預期目標，仍然存在“質次、價高、低效”的弊病，采購政策功能和采購結果不匹配、專家評審質量不高、采購環節的信息不對稱等問題普遍存在。數字化采購借技術進步推動制度優化，建議盡快出臺全國性的“互聯網+政府采購”行動方案、電子政府采購管理辦法、政府采購信用管理辦法等，并最終完成《政府采購法》的修訂工作，為“互聯網+政府采購”管理交易模式創新提供堅實的制度保障。

　　推進數字化政府采購標準建設。依托于大數據技術，我們可以更加精準地識別企業需求和政府需求，從而實現在數字化采購平臺上的供需對接，提高財政資金配置效率。在數字化政府采購中，平臺幾乎承載了所有的標準：采購業務標準、服務標準、技術標準。另外，采購合同的標準化也是重要內容之一。按照目前的采購方式，分類編制通用類產品和服務項目標準采購文件，并依據《政府采購法》《合同法》等規定，結合行業特點和交易習慣制定合同文本。標準的統一，有利于實現全國政府采購市場和管理體系的一體化，有助于規范采購行為、促進廉政建設。

　　推進政府數據整合與開發利用。要充分利用“互聯網+政務”的機遇，打破信息孤島、數據分割等障礙，消除信息不對稱性帶來的各種問題。要建立跨部門的數據共享合作機制，實現財政、稅務、社保、市場監督、司法等多部門之間的數據共享和監管協同；推動整合政府采購供應商數據庫；推動評審專家數據庫的信息共享；建立分行業的專家誠信記錄檔案和動態優化機制。

　　國企采購要與電商融合發展

　　國務院國資委研究中心呂漢陽

　　按照西方采購學理論，采購是第一利潤中心。在企業中，創造價值的是銷售部門和采購部門，節約成本就是在創造利潤。政企采購，顧名思義包括政府采購和企業采購。兩者的區別在于，政府采購的特點是非商業轉售，最終要用于消費，所以更強調規范性；而企業采購大部分是為了投入生產經營活動，更強調市場效率。我國國企采購兼具政府采購與企業采購的特點，從反腐、防止國有資產流失的自身規范要求，以及互聯網和電商發展要求來看，倒逼改革，擁抱互聯網，國企引入電商平臺，實現電子化電商化采購是必然趨勢。

　　目前，我國央企采購體系尚不成熟，電商應用較為局限。自2012年6月起，國資委開展了采購管理提升行動，要求中央企業加大集中采購，通過充分利用信息化手段、向供應鏈管理轉變、加強懲防體系建設及不斷創新采購管理，準確把握采購管理發展方向，建立集中、高效、透明的采購管理體系。每年中央企業要對標打分，激勵提升。

　　未來我國央企采購中電商將大有可為。第一，采購要依法依規，更要基于市場化考慮，學習國際先進企業采購體系，學習成熟的電商經驗。第二，采購管理要分類對待，精細化發展。如將企業根據商業一類、商業二類、公益類等不同類型，采用不同采購方式；按照采購對象分類，央企采購可分為貨物、服務和工程三大類；按照采購目的分類，可分為物資采購、辦公采購、貿易采購等。根據不同分類，構建相應的采購體系和電商模式。第三，采購組織形式要考慮企業管控能力與邊界，集中采購的程度要與國企改革現狀相符合。第四，采購方式不一定要照搬《政府采購法》，可參考跨國公司經驗和電商模式，并結合自身需求進行設計。第五，關于電商采購，大多數企業不一定都要自建采購平臺，可與第三方的成熟電商合作，同時加強管控和信息安全。

　　（本版內容均為作者在“第三屆互聯網+政府采購發展論壇”上的發言，文字由本報記者整理）