“水十條”出臺在即 鐵腕治理水污染將成新常態

被稱為“水十條”的《水污染防治行動計劃》已在年前獲得國務院常委會通過，有望在下月出臺。權威人士透露，即將出臺的“水十條”主要包括：全面控制污染物排放;專項整治造紙、印染、化工等重點行業;加快水價改革，完善污水處理費、排污費和水資源費等收費政策;健全稅收政策;加大政府和社會投入，促進多元投資等。

經過多輪修改的“水十條”，將在污水處理、工業廢水、全面控制污染物排放等多方面進行強力監管并啟動嚴格問責制，鐵腕治污將進入新常態。

“相比已經得到足夠重視的空氣污染問題，從長期危害性和治理難度等方面看，水污染和土壤污染問題更值得關注。”權威人士表示，下一步環保部將全面落實“水十條”，源頭治理將成為重點，并實行最嚴格的源頭保護等制度，全面推進山水林田湖保護、治理和修復。據測算，“水十條”投資將達兩萬億元。

近年來，我國跨界水污染沖突屢屢發生，僅僅是流域跨省界污染糾紛就不在少數。省級以下行政區域因跨界污染導致的糾紛也是層出不窮。但長期以來，各行政區域之間跨界污染糾紛，特別是流域跨界水污染糾紛問題一直難以解決到位。據悉，全國城鎮中，飲用水水源地水質不安全涉及的人口約1.4億人。

跨界污染糾紛解決不好，不僅影響生產，還影響群眾生活尤其是身體健康，引發上下游之間的矛盾，影響社會穩定。近年來，跨界污染糾紛層出不窮。2001年江浙交界水污染引發的筑壩事件，2003年山東薛新河污染導致江蘇徐州市停水，2005年松花江重大跨界水污染事故，浙江慶元和福建松溪之間的水污染糾紛，河北承德、張家口和天津之間的水污染糾紛，海河流域漳衛南運河地區污染糾紛，2013年我省長治苯胺泄漏事故導致河北邯鄲市污染的糾紛，2011年和2013年發生廣西賀江污染廣東用水的糾紛等。

流域水環境具有不可分割的整體性，但是人為行政區劃卻使這種整體性被打破，由此引發一系列弊端和糾紛，這幾乎成了中國水污染治理的一項制度痼疾。

跨界污染必然在流域上下游之間產生污染糾紛。有專家指出，這是由于，嚴格執行國家的環境法律制度符合國家利益，但可能傷害地方經濟利益，地方政府往往會背叛國家利益代表和維護者的身份而倒向地方利益。

就其根源，中國政法大學副教授胡靜表示，地方保護主義往往被認為是我國環境惡化的罪魁禍首。此外，我國目前“分灶吃飯”的財政體制或者分成辦法加劇和放大了地方保護主義傾向。

據介紹，我國現有的關于政府間流域跨界污染糾紛的調處機制僅局限在行政體系內部，排斥法律手段。實際上，我國現有的政府間流域跨界污染糾紛調處機制運作效果并不理想。有專家分析，流域跨界污染發生以后，流域管理機構缺乏足夠的權威對上游政府進行懲罰，下游政府只能通過協調的方式要求上游政府降低污染水平。這并不符合上游政府最大化其居民福利的目標，協調往往以失敗告終。

胡靜說，糾紛當事人如果僅僅是作為普通民事主體的污染者和受害者，適用環境侵權法規則即可解決，解決這類糾紛的前提是需要足夠證據證明誰是污染者，有多少污染者，每個污染者對于污染后果的貢獻各自是多大，不論是由下一行政區域的受害者還是被告甚或是政府、法院來加以證明上述事實也根本不可能。

在今年兩會上，有人大代表認為，在處理跨區域的污染糾紛問題上，最大的難點是取證困難，不管跨省還是分行政區的都是取證比較困難。往往跨界污染一種是突發事件，比如企業出現排污事故，另一種是季節性的，比如雨季的洪水團下泄可能導致流域的水體污染問題。這位代表直言，取證困難體現在兩個方面，當地的執法部門取證時，這個污染已經過去了，或是下游濃度已經降低了。污染流經一個河流有很多企業，不一定是哪一個企業。

一位人大代表說，在執法方面，執法人員不可能跨區域執法，也是取證困難的一個原因。

據了解，我國環境保護立法除了對點源的環境污染進行了嚴格的法律規制外，對跨界污染問題也有針對性的立法和規定。但我國跨界污染的法律控制不力，糾紛時有發生。分析其法律原因，主要問題不在立法，而在于對現有法律的執行不力。